歐樹軍:重塑中國政府 – 中國政治的理性化

Remarking the Chinese Leviathan

《重塑中國利維坦》(Dali L.Yang: Remaking the Chinese Leviathan: Market Transition and the Politics of Governance in China, Stanford University Press, 2004)

在成為舉世公認的經濟大國的同時,中國在現代世界還能否轉變成為一個現代意義上的“規管國家”(regulatory state)?如果能,具體又是在哪些層面上發生和展開的?這無疑是一百四十七年前經歷“亙古未有之大裂變”以來中國政治面臨的一大難題,直到今天仍值得不斷追問。

國家干預成敗之爭:發展學派 vs 市場扭曲學派

對於中國改革過程中政府與企業、經濟之間的關係,學術界歷來看法不同,主要分為發展學派和市場扭曲學派。發展學派認為,強有力的國家干預是經濟成果的內在關鍵。在這個意義上,中國已經是一個“發展型國家”。在地方分權改革中,從村、鎮、縣、省到中央各部委,一直以發展為工作核心,深深捲入官僚化行政或者國有企業制度之中。他們與商業之間建立牢固的聯盟,並且經常也是投資人。政府與企業之間的聯盟導致中國出現一種合作主義的安排,稱之為“社會主義合作主義”,在地方上又稱為“地方政府合作主義”。這種制度安排的正當性就在於中國經濟的高增長率,其優勢包括:地方政府所有制抵制了國家對地方的掠奪;增加了地方公共物品的供應;集體和鄉鎮企業的迅速發展對通常的財產權理論提出了挑戰。

市場扭曲學派則反唇相譏,主張不能只看國家干預所帶來的短期收益,而應強調其缺陷:國有企業對市場的扭曲,阻礙了以市場導向的改革進一步深化,官商勾結是腐敗和尋租行為的溫床和市場經濟的主要障礙,國家機構與企業不分彼此危險極大,經濟不平等急劇上升會導致有組織犯罪增加,這種未經規訓、不受約束的國家狀況不利於中國內部市場的公平競爭,也不利於中國經濟在世界上的競爭。

很多學者強調,在中國的漸進式改革過程中,系統性腐敗現象將會斷送中國改革,因為腐敗有助於軟化對市場改革的反抗和抵制,允許經濟改革但同時也在延緩政治改革。也就是說,韋伯所說的“國家結構的理性化”將會極為困難。那麼,如果中國各級政府自己擁有眾多企業,它怎麼會變成一個“規管國家”呢?如果中國政府不能規訓軍隊、武警及其他機構的企業,我們怎麼期待中國政府公平地規管市場?如果共產黨自己忙於經商,我們能夠合理地期望中國的一黨長期執政制度有效地規訓政府、重塑政府風氣並提供經濟發展舞臺嗎?簡言之,中國政府能否把自己塑造成為一個規管型國家,提供健全的法律,並公平地執行這些法律呢?

中國的國家治理變革:正在走向“規管國家”

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本書認為,在成功完成市場經濟轉型的過程中,中國政府在國家治理方面業已發生重大變革,中國正在日趨成為一個“規管國家”。主要觀點概述如下:

1. 中國在國家治理上不斷向著理性化方向進行改革:行政國家理性化,中央政府財力增強,規管機構增多,禁止軍隊及其他國家機構經商,行政審批制度改革,政府服務和透明度改善,水準責任制度加強,建立多種制度機制來減少浪費、改善財政監督並抑制腐敗。

2. 國家治理上的這些變化為何以及如何發生?1990年代初期,中國既已決定建立市場經濟體制,更早以前既已決定進行政府改革,為什麼直到90後期才付諸實施?作者從這些問題出發,建立了分析改革背後的政治動力,認為原因主要有三:經濟形勢不斷變化、內部政治運作和政治領導權的重要作用、以及各種實際的和想像的危機。

首先,在全球化背景下,中國的改革以建立自由化市場為方向,經濟改革成為推動政府機構加強與企業的聯繫、吸引更多外資的原動力。但是,市場競爭方面的進步隨即導致經濟形勢的變革,主要體現為國有企業虧損現象不斷加劇,政府機構與企業之間的牢固關係開始受到削弱,政治家們開始重新塑造政企關係,堅持政企分離,並重構政府架構。國有企業所面臨的嚴重困境也使人們不斷要求政府關注失業者的利益狀況、關注政府的財政健康,並開放更大空間讓人們表達不滿。作為回應,為了增加財政收入,中央政府開始推行分稅制,打擊走私和其他偷稅漏稅行為,並開始出售土地使用權。市場競爭方面的進步還推動了節約資金、減少浪費和增強財政監督等制度機制的建立,比如行政程式改革、工程招投標制度、政府採購制度和預算監督改革等。

其次,重要的行政和經濟改革都是在新一屆人大和國務院開始運作之時發起的,而且都需要克服既得利益者的阻撓。中國政府的組織機構使中國領導人可以在官員任免上發揮決定性的影響力,通過官員任命、任期固定化和異地任職,中央政府得以強化等級性的紀律、限制1980年代以來導致“去中心化的地方主義傾向”,這是財稅改革、軍隊棄商及其他國家制度改革的關鍵。當然,他們仍然需要政治資本、經濟資源和個人能力,還必須把精力集中在便於操作或者急迫的改革上。

最終,在這個方面,國內外各種現實的亦或想像的危機成為獲得中國領導層注意的關鍵因素。危機影響著政治的發展狀況,不同學科的社會學家強調危機的作用在於引發關注、改變既有權力平衡以及重塑各種制度。

比如,使中國政府更加關注政治控制和經濟穩定;鄧小平去世促使中國政府強化各種制度化安排;通貨膨脹、財力虛弱以及蘇東劇變促使中國政府加強財政稅收能力並推行重要的金融改革;亞洲金融風暴促使中國政府重組央行制度和金融制度,加強其他治理機制,並尋求通過制度改革遏制腐敗;亞洲金融風暴期間的貨幣調整(currency realignment)嚴重加劇了中國的走私問題,促使中國政府採取強烈措施推行政企分離(包括禁止軍隊經商),並改革海關。

3. 重塑中國政府需要政治領導和政治決斷。概言之,國家治理層面的變革有其整體大於部分的意義,徹底改變了反腐敗鬥爭和政府權威的作用機制。“摸著石頭過河”已經不合時宜,今日的中國需要的是領導、創造力、政治決斷以及馬基雅維利式的戰略謀劃。在現有政治框架內,在不斷變化的經濟形勢下,需要政治領導去重新塑造中國政府,這通常是為了回應各種危機。一旦市場經濟所需要基本制度框架奠定,變革的時代也就來臨了。

經驗支撐:治理制度重建與制度化反腐

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本書以政府機構精簡、垂直管理制度、政企分離、行政效率改革、反腐敗策略以及水準責任制度為案例,分析了中國政府的規管型結構的建立,政府與商業和公民互動關係的變革,以及規管型國家的逐步確立。

作者指出,現代經濟離不開國家提供的各種公共物品,包括健全的貨幣政策和執法機構。改革開放的第一個十年,以行政事務的地方分權為特徵;第二個十年,主要特徵是強調中央權威,強調在中央權威和地方活力之間保持平衡。制度重建的努力包括財稅改革、建立銀行、市場保障和保險規管制度,改組環保、食品藥品生產流通、品質和技術監管、煤礦和海洋作業安全等部門,這些改革旨在增強中央政府的財政力量,為建設“規管國家”奠定了基礎。走私危機導致中國政府改變全民皆商的局面,全面禁止軍隊、武警、司法機構及其他黨政機構經商,政企分離的成功為經濟行動者創造了平等競爭的舞臺,也是各種商業規管制度理性化的關鍵所在。加上中國加入WTO,政府行為受到極大限制,行政許可制度發生重大變革,政府行為透明度加強,以及政府機關更以服務為導向。

為了確保這些國家治理改革所取得的進步不半途而廢,反腐敗鬥爭越來越制度化:行政程式簡化、政府工程監管、劃分土地使用權、改革社會保障和股票市場、官員問責、改革政績考核標準、銀行帳戶實名制、對各級官員進行財政審計監督、以及全面改革行政會計、預算和金融管理制度,這些制度化改革在經濟治理領域建立了一整套規訓官員和准公務人員行為的制度框架。這種行政國家的理性化不僅有利於商業,也緩解了國家與社會之間的緊張關係。人大監督、地方黨委副書記職位減少、地方黨委書記兼任人大主任和審計監督,體現了對憲法的更大尊重,也有助於鞏固各種理性化改革的成果。

中國政府的制度重塑

作者將中國治理機制變革的目標,界定為打造一系列保障市場經濟良性運轉的現代國家及其基礎性的制度架構。正如波蘭尼所闡明的,在全國範圍內塑造市場經濟不是毫無痛苦的自然演進,也絕不僅僅是單純擺脫政府控制的經濟自由化,相反,市場一直是政府有意義的並且往往是暴力干預的結果。中國政府在經濟轉型中所面臨的嚴峻挑戰,正是要在緊迫的時空情境下,在諸多領域重新塑造中國的制度。這一任務繁複沉重的程度世所罕見,但幸運的是,在中國,市場經濟運作所必須的各種制度已經生成,中國政府本身的性質已經發生了細微而又深遠的轉變。

為什麼中國能夠完成這種制度轉型?這不僅僅是因為中國的中央政府已經在很多方面轉變成為“規管國家”,更為重要的是中國共產黨強大的政治機器,它是大部分旨在提高治理能力、建設規管型國家的改革得以完成的根本保障。俄羅斯正是因為中央政府沒有汲取、規管、保護和監控的能力,其新生民主才出現難以為繼的局面,這是普京加強總統權力意欲建立一個強大的中央政府以及一種可控的民主(managed democracy)的原因所在。

美國1880−1920年的進步運動和此後的新政改革則是個正面教員,正是這場運動使公共福利和正義成為改革的意識形態和合法性論據,並徹底改變了傳統的限權政府觀念和自由競爭式的資本主義秩序觀念,把政府引入了市場,永久性地擴大了政府在管理市場、干預經濟、保護公共福利方面的職權,無可爭議地建立了聯邦政府的絕對權威,中央集權式的聯邦制取代了以往的二元聯邦制,總統在聯邦政府中的權力得到空前的擴張。中國政府的改革與之有驚人的相似性。在市場經濟、中央地方關係、憲法和國際義務的共同制約下,中國政府的權力已經受到了極大限制,這對於保護和擴大在改革期間所獲得的自由極為重要。

但是,也有很多人的看法與此不同,認為中國政府的改革解決不了它所面臨的危機。作者敏銳地指出,這種悲觀論調並不新穎:自從1989年以來,關於的預言數不勝數,今天在google上輸入china collapse可以得到7070萬個搜索結果!但是,中國卻沒有分崩離析,反倒創造了驚人的經濟增長,並且變得更有效率,更以服務為導向,更加有序。霍布斯和亨廷頓等等政治理論家強調了政治秩序的重要性,約翰•格雷(John Gray)則指出沒有有效的治理制度,現代化就無法維持。簡單地作一下歷史比較就可以發現,治理中國這樣一個龐大而又貧窮的國家的能力並不是無足輕重的,很多人均收入水準與中國差不多的國家,維持秩序和提供基本的公共物品仍然是空中樓閣、黃粱美夢;很多新生民主國家,尤其是低收入國家,仍然步履維艱、經濟崩潰並成為恐怖主義的溫床。反觀中國,1970年代就已經完成很多經濟轉型和制度發展。

大量英文文獻有聲有色地描繪中國領導曾會如何濫用日益強大的實力和政治機制,甚至把中國比作希特勒的德國、墨索里尼的義大利,但作者指出,中國國家對經濟和社會領域的控制越來越寬鬆,人民選擇職業、流動、生活方式甚至性別的各種自由不斷擴展,法治建設健康展開,大眾政治參與不斷加強。中國越來越強調政府的透明度、效率以及對官僚權力濫用的制約。儘管中國是否以及何時“轉向民主”仍不清楚,但民主政體不僅僅需要競爭性選舉,也需要有效的制度,去執行民主制度所制定的各項政策,監控政策的有效性,並適時校正政策實施中的錯誤和權力濫用。在這個意義上,改善“行政國”國家效率、透明和責任的政府改革實乃新生民主政體之必需,正如亨廷頓四十年前所強調的,組織和動員是獲得政治權力的必由之路,也是政治穩定的根基所在,因此也正是政治自由的前提。我們有理由相信,中國政府的重塑對於自由和民主的擴展具有基礎性的深遠意義。

簡短的結論:前路漫漫,來日可期

這本書是老一代社會科學家力圖理解中國政治變遷過程的極具價值的嘗試之一,從宏觀角度把握經濟轉型過程中的政治運作機制,梳理了現代化壓力和各種危機下中國政府的理性化轉型,實屬英文世界難得的持平之論。正如前文所述,市場轉型不是無痛手術,它所引發的貧富差距導致社會公平成為重大問題,也引發了2004−2006年間中國社會各界對改革的大辯論,這場辯論的實質與其說是“改革共識的破裂”,不如說是“新改革共識的形成”。這種新改革共識形成當代中國最強大的公共輿論[1],促使中國政府完成了從經濟政策為主到社會政策為主的轉變,致力於解決生態環境惡化、地區發展失衡、農業基礎薄弱、農村發展滯後、農民增收緩慢、城鄉差距拉大、工人下崗失業、克扣拖欠工資、國有資產流失、職工權益受損、貧富過於懸殊、礦難事故頻發、疾病疫情不斷、醫療保障缺失、教育費用高昂、房價上漲過快、征地拆遷野蠻、社會治安不靖等問題[2]。

這種新改革共識促使人們從新中國六十年的整體歷程來重新認識中國1979年以來的改革,而不是以前三十年否定後三十年或者相反。從整體歷史進程來思考中國經濟成功轉型的原因,正是毛澤東的創造性破壞奠定了鄧小平改革的基礎[3]。毛澤東破壞中央計劃經濟體制而走向“地方分權”的道路,實際導致了中國在改革以前的經濟結構已經完全不同于蘇聯東歐的計劃經濟結構,中國經濟改革所以可能成功,恰恰就在於毛澤東時代已經造成大多數經濟都不在中央計畫管轄內,而是在中央計畫以外。毛澤東把相當大的財權和企業經營管理權已經給了地方,所以中國的許多縣都是“麻雀雖小,五臟俱全”,在經濟上可以自行其是,因此中國經濟改革最根本的特點就在於它並不依賴國營企業改革,而是主要由中央計畫以外的地方經濟發展起來的。中國經濟改革的成功在於它能夠在計畫的國營企業之外又發展了一套新的經濟主體,是由地方企業特別是鄉鎮企業所帶動的[4]。

這種新改革共識促使人們重新認識中國革命史,因為中國革命是一種“反現代的現代性”,既受現代性的制約又試圖突破現代性的邏輯。20世紀是個革命的世紀,我們今天所有的人都是生活在19世紀而不是20世紀。19世紀以來的自強運動、工業化、建立國家,我們現在還在這裡面,還在搞自強運動、工業化、建立一個更大的國家體制等等,這是19世紀的使命。那麼20世紀的特殊性在哪裡?20世紀是一個對19世紀的反動、衝擊、改造、尋找出路,尋找突破19世紀的出路,是帝國主義、殖民主義和各種各樣形成網路的理論、實踐的努力。”[5]這就需要重新認識中國的革命史和中國的傳統。

這種新改革共識有賴於人們“重新閱讀和理解西方”,“新一代中國學人應該力求首先進入西方本身的脈絡去閱讀西方,深入考察西方內部的種種辯論以及各種相互矛盾的觀念和主張,方能知其利弊得失所在,形成自己權衡取捨的廣闊視野。”[6]因為要回到最純粹的中國式生活,恰恰需要對西方文明更地道的瞭解。瞭解西方現代社會是如何跌入“虛無主義”這一境地,又如何對克服“虛無主義”作出自己的回答,才能理解中國人心秩序的建構和政治秩序的建構。[7]

這種新改革共識也有賴於中國人重拾學術自信,堅持中國學術的主體性,承認中國文明的正當性和優越性。這並非意味著應該無條件地美化中國的歷史,每個文明既然有自己最高的理想層面,相應地它也包含了自己的最低甚至醜惡層面,中國文明並不例外。但每個熱愛自己文明的人,自然應該站在自己文明的最高層面,用最高的東西來包容最低的東西,而不是反過來用這些最低的東西來否定自身的最高理想,或者用其他文明的最高層面否定自身文明的最低層面或者醜惡層面[8],這種學術自信心實在是中國學術界極為缺乏的。

面對始于、1990初蘇東轉型、1993­-94年國內經濟不穩、1990末亞洲金融危機、2003 SARS危機,中國堅持進行市場化經濟改革,保持了經濟的持續高速增長。為了應對工業化、市場化、城市化、全球化和貧富分化的壓力和衝擊,中國政府革故鼎新促進制度和政府行為的理性化,適時地轉變自己的政策重心,堅持按照這個方向走下去,中國就將在不斷追求實現社會公平的同時,展開更為深遠的政治轉型。

(原載:《法律書評》第10輯,蘇力主編,北京大學出版社2012年)

【注釋】

[1]甘陽,“中國道路:三十年與六十年”,2007。

[2]王紹光,“從經濟政策到社會政策的歷史性轉變”,2006。

[3]同注[1],“毛澤東1964年以後又開始把所有的經濟下放給地方,提出要虛君共和,反對一切由中央管轄。毛澤東當時說的罵人話非常有名:從地方上收編中央的企業統統都拿出去,連人帶馬都滾出北京去。到文化大革命,1968 年甚至根本沒有計劃,整個國家沒有國民經濟計劃,這是非常不可思議的事情。從大躍進到文化大革命,毛澤東實際上把中國當時力圖建立的中央計劃經濟基本摧毀掉了。”

[4]同注[1],另可參見Susan L. Shirk,The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993。

[5]汪暉,“中國現代性的歷史反思”,及《現代中國思想的興起》,上海三聯書店,2004。

[6]甘陽,劉小楓,“重新閱讀西方”,南方週末,2006。

[7]吳飛,《自殺與美好生活》,上海三聯書店,2007。

[8]吳增定,“全球化時代的中國文明”。

【觀察者網 – 中國新聞網, 新華社; 網路資料圖片】

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